Seit 1994 verpflichtet das deutsche Verfassungsrecht in Art. 20a des Grundgesetzes den Staat dazu, die Umwelt vor schädigenden Einwirkungen zu bewahren. Umwelt- (und Klima-)schutz sind jedoch kein Grundrecht, sondern lediglich eine sogenannte „Staatszielbestimmung“, das heißt ein Programmauftrag für die öffentliche Gewalt. Gesetzgeber und Verwaltung werden durch den Art. 20a GG zwar allgemein verpflichtet, für einen Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der Ökosysteme zu sorgen, ein bestimmtes gesetzgeberisches oder zwingendes verwaltungsmäßiges Handeln ist hieraus aber nur bedingt (d.h. nur in konkreten Einzelfällen) gerichtlich einklagbar – leider. Das Umweltrecht ist in Deutschland gegenüber anderen Staatszielen (z.B. dem Wirtschaftswachstum) wesentlich unterentwickelt.
Bildnis: Briefmarke der Deutschen Bundespost zum Thema „Umweltschutz“ von 1981 (gemeinfrei, scanned by NobbiP)
Das Protokoll von Kyoto der Vereinten Nationen über Klimaänderungen ist ein am 11. Dezember 1997 beschlossenes Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Konvention zum Schutz des Weltklimas. Das am 16. Februar 2005 in Kraft getretene Abkommen legt erstmals völkerrechtlich verbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen (THG) fest, welche die hauptsächliche Ursache der globalen Erwärmung sind. Der Handel mit „Emissionsrechten“ ist eines der im Kyoto-Protokoll verankerten Instrumente. Artikel 17 des Kyoto-Protokolls betont, dass der Emissionshandel ein zusätzliches Element (neben direkten Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasen) darstellen soll. Damit soll verhindert werden, dass sich Staaten nur darauf verlassen, ihre Reduktionsverpflichtungen von anderen Teilnehmern am Emissionshandel einzukaufen.
Der Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism – CDM) ist einer der drei vom Kyoto-Protokoll vorgesehenen flexiblen Mechanismen zur Reduktion von Treibhausgas-Emissionen. Ein den Emissions-Reduktionsverpflichtungen unterliegendes „Industrieland“ kann in einem „Entwicklungsland“ durch die dortige Umsetzung von Emissions-Reduktionsmaßnahmen sogenannte CERs (Certified Emission Reductions) erwirtschaften. Ein CER belegt eine Emissionsreduktion um eine Tonne CO2-Äquivalent. Auf diese Weise erworbene CERs können dann auf die Emissionsziele im eigenen Land angerechnet werden.
In der Europäischen Union sind die nationalen Treibhausgasemissionsreduktionsziele auf die großen privatwirtschaftlichen THG-Emittenten umgelegt worden. Dies geschieht über den EU-Emissionshandel (EU-ETS), der zu einem wesentlichen Teil die Nachfrage nach CERs speist. Der Handel mit Treibhausgasemissionen innerhalb der Europäischen Union hat das Ziel, den Schadstoffausstoß – unter möglichst geringen volkswirtschaftlichen Kosten – zu senken. Hierzu wird eine bestimmte Anzahl an „Emissionsrechten“ zentral ausgegeben und anschließend dezentral gehandelt. Das EU-ETS wurde 2003 vom Europäischen Parlament und dem EU-Rat beschlossen und trat am 1. Januar 2005 in Kraft. Aktuell umfasst und „begrenzt“ das EU-ETS den Kohlendioxidausstoß von rund 11.000 Produktionsanlagen in 31 europäischen Ländern (derzeitige 28 EU-Staaten plus Liechtenstein, Island und Norwegen) in der Stromerzeugung sowie einigen Sektoren der Industrie (z.B. Chemische Industrie; Eisen- und Stahlverhüttung; Kokereien und Raffinerien; Zement- und Kalkherstellung; Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie; Papier- und Zelluloseproduktion) sowie der innereuropäischen Luftverkehrswirtschaft (s.u.). Allerdings werden damit lediglich ca. 45 % der gesamten Treibhausgasemissionen in der EU erfasst.
Das European Union-Emissions Trading System beruht darauf, dass ein Betreiber einer Industrieanlage für jede Tonne emittiertes CO2 ein Umwelt-Verschmutzungszertifikat vorlegen muss. Jedoch wird der Großteil der Zertifikate den Anlagenbetreibern kostenlos zugeteilt, lediglich der verbleibende Rest versteigert. Bestenfalls funktioniert EU-ETS daher nach dem Prinzip „beschränken und handeln“. Im Jahr 2013 lag der „Deckel“ (Cap) bei 2,084 Milliarden Verschmutzungszertifikaten. Vorgesehen ist, dass diese Emissionsmenge bis 2020 um jährlich 1,74 %, ab 2021 um jährlich 2,2 % sinkt. Die vorgesehenen Reduktionsschritte sind jedoch wesentlich zu gering, um die Ziele des Klimaschutzabkommens von Paris (COP21) zu erreichen. Auch der Projektionsbericht der Bundesregierung von 2015 kommt zu dem Schluss, dass EU-ETS lediglich zu einer Minderung der THG-Emissionen um ungefähr eine Millionen Tonnen CO2-Äquivalent in Deutschland beigetragen hat. Offensichtlich entfaltet EU-ETS keine hinreichende Steuerungswirkung.
Abbildung: Karte weltweiter Flugrouten im Passagierluftverkehr im Jahr 2009 (Von Josullivan.59, CC BY 3.0)
Seit 2012 wird auch der innerhalb Europas stattfindende Luftverkehr in das EU-ETS einbezogen. Fluggesellschaften müssen für einen (sehr kleinen) Teil ihrer ausgestoßenen Treibhausgasemissionen entsprechende Verschmutzungszertifikate kaufen. Jeder Fluggesellschaft wird jedoch eine (übergroße) „Freimenge an THG-Emissionen“ jährlich kostenlos zugeteilt. Nur für die Emissionsmengen, die über diese „Freigrenze“ hinausgehen, müssen Zertifikate dazugekauft werden. Als Referenz für die Anzahl an Zertifikaten, die für den EU-Luftverkehr insgesamt vorgesehen sind, dient der jährliche Durchschnitt der branchenbezogenen THG-Emissionen im Zeitraum 2004 bis 2006 (sogenannte „historische Emissionen“). Die Anzahl an aktuellen Zertifikaten für den Luftverkehr beträgt pro Jahr maximal 95 % der „historischen Emissionen“. Eine kontinuierliche Reduktion der Luftverkehrsverschmutzungszertifikate ist (bisher) nicht vorgesehen; damit wird die Branche gegenüber anderen THG-Emittenten ungebührlich privilegiert.
ACHTUNG: Von den THG-Verschmutzungszertifikaten des Luftverkehrs werden lediglich 15 % durch die Mitgliedstaaten versteigert (derzeit zwischen einem Preis von 16 – 29 Euro pro Tonne CO2) und 85 % kostenlos zugeteilt, d.h. verschenkt!
Im Oktober 2013 fasste die ICAO-Vollversammlung den Beschluss, ein globales marktbasiertes Instrument einzuführen, das ab 2020 weltweit (angeblich) ein CO2-neutrales Wachstum im internationalen Luftverkehr ermöglicht. Daraufhin hat das EU-Parlament Anfang 2014 beschlossen, dass der europäische Emissionshandel beim Flugverkehr zunächst bis zum Jahr 2016 auch weiterhin auf innereuropäische Flüge begrenzt bleibt. Im Herbst 2016 einigten sich schließlich alle Mitgliedsstaaten der UN-Luftfahrtorganisation ICAO darauf, das Klimaschutzinstrument CORSIA ab 2020 weltweit einzuführen. Im Jahr 2017 wurde vom europäischen Gesetzgeber beschlossen, das Emissionshandelssystem bis 2023 für den innereuropäischen Flugverkehr fortzuführen. Ob dann CORSIA das EU-ETS ersetzen wird, ist politisch noch nicht entschieden.
Anderer Blickwinkel:
Im Gastbeitrag des Hamburger Abendblattes (HA) vom 31. August 2019 schwadroniert der Vorsitzende des Centrums für Europäische Politik (CEP), Herr Prof. Dr. Lüder Gerken, dass man/frau mit einem Verzicht auf eine Flugreise nach Spanien oder Griechenland kein Gramm Kohlendioxid einsparen könnte. Seiner Ansicht nach hätte selbst die Streichung aller Flüge von Deutschland nach Spanien und Griechenland einen CO2-Reduktionseffekt von (angeblich) null. Seine Ausführungen gipfeln darin, dass man/frau weiterhin durch Europa jetten und sich dabei (bitte) kein schlechtes Gewissen einreden lassen solle. Als „Begründung“ für seine krude CO2-Emissionsthese führt Herr Gerken das EU-ETS an. Ganz offensichtlich hat dieser Mann nicht verstanden, welche massiven Fehlsteuerungen EU-ETS (gleichsam zu CORSIA) beinhalten:
Zu bedenken ist, dass die im Gesamtmarkt vorhandenen CO2-Zertifikate keinen kapazitätsbeschränkenden Einfluss auf z.B. die Stahlproduktion oder den Luftverkehr haben. Sie stellen lediglich einen (marginalen) zusätzlichen Kostenfaktor dar – über Jahre lag der Zertifikatpreis unterhalb von fünf Euro. Mitnichten verhält es sich derart, dass (nach Meinung von Herrn Gerken) weniger Flugverkehr der deutschen Fluggesellschaften zu einem verstärkten Flugverkehrsaufkommen zwischen Polen und Bulgarien führen würde. Gibt es eine für die dortigen Fluggesellschaften lukrative (neue) Flugverbindung, setzen die Fluggesellschaften (bereits jetzt) einfach ihre vorhandenen Zertifikate ein oder kaufen sich eine benötigte Anzahl (für geringes Geld) hinzu. Gleichsam verhält es sich mit der Stahlproduktion. Gibt es am Weltmarkt eine vermehrte Nachfrage nach europäischem Stahl, werden zunächst die von den Unternehmen gebunkerten CO2-Zertifikate angezapft/aufgebraucht, bevor neue dazu gekauft werden.
Ganz aus dem Ruder läuft die „Empfehlung“ von Herrn Gerken, dass ein Verzicht auf einen Karibikflug – im Gegensatz zu einem innereuropäischen Flug – zu einer CO2-Reduktion beitragen kann. Hier verkennt er, dass ein Mittelklasseflugzeug pro 1.000 km Flugstrecke ca. 3.250 Liter Kerosin verbrennt und hierbei 8.970 kg CO2 ausstößt. Unabhängig davon, ob dieser Flug innereuropäisch oder transkontinental stattfindet. Was dieser (hochdekorierte) Luftverkehrslobbyist somit (gezielt) ausblendet, ist die Tatsache, dass Fliegen der (mit Abstand) umweltschädlichste Verkehrsträger ist! Jeder Flugkilometer, der nicht umgesetzt wird, spart CO2 ein und hilft demzufolge dem Klimaschutz.
P.S.:
Trotz der (grundsätzlichen) Reduktionsziele von EU-ETS stiegen die handelspflichtigen THG-Emissionen der von Deutschland verwalteten Luftfahrzeugbetreiber bei Flügen im Europäischen Wirtschaftsraum innerhalb von fünf Jahren von 8,6 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent (2013) auf 9,4 Millionen Tonnen CO2-Äquivalent (2018) an; d.h. um insgesamt 8,6 %.
P.P.S.:
Das Schweizer Institut INFRAS hat ermittelt, dass die externen Umweltkosten (d.h. der durch die Allgemeinheit zu tragende Gesundheits-, Umwelt- und Klimaschaden) allein durch den innerdeutschen Luftverkehr im Jahr 2017 insgesamt 1,291 Milliarden Euro betragen haben. Unabhängig davon, ob die Luftverkehrswirtschaft über sogenannte „Verschmutzungszertifikate“ verfügte …