Gegen alle Regeln?

Aus der Mitteilung 317/57 des Hamburger Senats an die Bürgerschaft vom Oktober 1957 zur Frage eines möglichen Ausbaus des Verkehrsflughafens in Hamburg-Fuhlsbüttel im Zusammenhang mit der in dieser Zeit anstehenden Umstellung der Luftverkehrswirtschaft auf Turbinen-Luftstrahl-Triebwerke (Strahlflugzeuge) ist im Hinblick auf die Lärmproblematik zu entnehmen, dass es unbedingt notwendig sei, alle Maßnahmen zu ergreifen, durch die der Lärm verringert oder gar beseitigt werden kann.

Unvermeidliche Lärmentwicklungen in den Flugschneisen seien durch betriebliche Maßnahmen zu verringern. Eine dieser Maßnahmen war (und ist) die Festlegung der vorzugsweisen Benutzung einer bestimmten An- und Abflugrichtung – die Geburtsstunde der Bahnbenutzungsregeln (BBR) am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“. Die erste Fassung der BBR wurde im August 1959 vom Senat mit der Mitteilung 129/59 der Hamburgischen Bürgerschaft unterbreitet. Eindeutig geht es hierbei um grundlegende Zielsetzungen zum Schutz der Bevölkerung: Fluglärm ist demnach wirksam zu vermeiden, zu vermindern und zu begrenzen (siehe auch NoFlyHAM-Blogbeitrag „Ein erhellender Blick zurück“).

Wenn im Juli 2018 die Sprecherin der Hamburger Wirtschaftsbehörde (BWVI), Susanne Meinecke, im Hamburger Abendblatt (HA, 12.07.18) vorträgt, dass sich die Bahnbenutzung in erster Linie Sicherheitserwägungen unterordne und erst in zweiter Linie Überlegungen des Lärmschutzes folge, dann möchte man dies „für voll“ nehmen. Die überlaute Realität ist jedoch, dass zumindest Teile der BBR nahezu an jedem Betriebstag allein aus Kapazitätsgründen – d.h. der Abwicklung der maximalen Anzahl an Starts und Landungen pro Stunde – missachtet werden (siehe auch NoFlyHAM-Blogbeitrag „Regelkunde“).

Abb. 1: Start- (S) und Landebahn-Bezeichnungen (L) am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ (RWY = Runway). Kartengrundlage: Google earth, GeoBasis-DE/BKG (2009)

Im Planfeststellungsbeschluss der BWVI für die „Erweiterung des Vorfeldes 2 auf 23 Abfertigungspositionen sowie für weitere Infrastrukturmaßnahmen und für den Bau eines Vorfeldes 3 für die allgemeine Luftfahrt“ vom Mai 1998 finden sich folgende Passagen zu den seitens des kommerziellen Flughafenbetreibers (Flughafen Hamburg GmbH – FHG) hinzunehmenden betrieblichen Einschränkungen:

  • Für Landungen von Luftfahrzeugen mit einem höchstzulässigen Landegewicht von mehr als 200.000 kg ist RWY 05 oder RWY 15 zu benutzen. Abweichungen hiervon sind nur zulässig, wenn Gründe der Luftverkehrssicherheit, insbesondere Witterungs- und Bahnverhältnisse, dazu zwingen
  • Für Starts ist RWY 33 zu benutzen. Abweichungen hiervon sind nur zulässig, wenn die Verkehrslage oder Gründe der Luftverkehrssicherheit, insbesondere Witterungs- und Bahnverhältnisse, dazu zwingen
  • Starts auf RWY 15 und Landungen auf RWY 33 sind nur zulässig, wenn Gründe der Luftverkehrssicherheit, insbesondere Witterungs- und Bahnverhältnisse, dazu zwingen
  • Von 2100 bis 0600 (2000 bis 0500) ist für Landungen RWY 15 zu benutzen. Abweichungen hiervon sind nur zulässig, wenn die für das IFR-Anflugverfahren zur RWY 15 festgelegten Wetterminima nicht erfüllt sind, ferner aus Gründen der Luftverkehrssicherheit, wenn die Bahnverhältnisse dazu zwingen und bei Vorliegen außergewöhnlicher Verkehrslagen

Nach Auffassung der Planfeststellungsbehörde handelt es sich bei der Bahnbenutzungsregelung um einen Teil der Flughafengenehmigung nach § 6 Luftverkehrsgesetz (LuftVG). Diese regelt die Bahnbenutzung für alle Benutzer des Flughafens und für die Deutsche Flugsicherung (vgl. zur Rechtsstellung der Flugsicherung §§ 27c und 27d LuftVG) verbindlich. Die in diesem Zusammenhang aufgrund eines Klageverfahrens notwendig gewordene Urteilsbegründung des Hamburger Oberverwaltungsgerichtes (OVG HH 3E 32/98 P) vom 03.09.2001 greift die Schutzaspekte der Planfeststellung 1:1 auf (siehe auch NoFlyHAM-Blogbeitrag „Recht und Ordnung“).

Die Hamburger Umweltbehörde (BUE) erklärt zur Bahnbenutzung in ihrem aktuellen Internetauftritt:

Der Flughafen Hamburg hat ein gekreuztes Start-/Landebahnsystem, sodass der Flugverkehr grundsätzlich über vier Richtungen abgewickelt werden kann. Tatsächlich werden die Bahnen infolge bestehender Bahnbenutzungsregeln, die als Verordnung im Luftfahrthandbuch veröffentlicht sind, unterschiedlich häufig genutzt. Im Wesentlichen gibt es drei Regeln:

  • Starts sollen Richtung Norden (Ohmoor/Quickborn) erfolgen
  • Die Richtung Süden (Alsterdorf/Innenstadt/Hamm) soll nicht benutzt werden
  • Zwischen 22 und 7 Uhr sollen auch Landungen aus Richtung Norden erfolgen

Alle Regeln stehen unter dem Vorbehalt, dass dies unter Aspekten der Flugsicherheit möglich ist. Die Entscheidung trifft der jeweils diensthabende Lotse der Deutschen Flugsicherung (DFS) nach pflichtgemäßem Ermessen.

Die Grundlage für die Bahnbenutzungsregeln ist ebenso wie für die Festlegung von Abflugrouten, möglichst wenig Menschen durch den Fluglärm zu belasten. Damit folgen die Bahnbenutzungsregeln den Vorgaben der EU-Umgebungslärmrichtlinie (RL 2002/49/EG). Diese Richtlinie gibt vor, dass die Gebiete mit der größten Betroffenheit besonders geschont werden müssen.“

Der kommerzielle Flughafenbetreiber (FHG) trägt mit seinem aktuellen Internetauftritt zu den Bahnbenutzungsregeln vor:

„Das gekreuzte Bahnsystem ermöglicht Starts und Landungen in alle vier Himmelsrichtungen. Welche Bahn benutzt werden soll, geben die Lotsen der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) vor. Auf Antrag kann der Pilot allerdings auch eine andere Bahn verlangen – bei ihm liegt die letzte Entscheidung. Die DFS hat in Deutschland den gesetzlichen Auftrag, für eine „sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs“ zu sorgen. Grundsätzlich gilt, dass dabei möglichst wenig Anwohner durch Fluglärm beeinträchtigt werden sollen. Dieses Ziel wird auch vom Tower in Hamburg verfolgt.

Richtlinien unterstützen Fluglärmschutz

Die sogenannten Bahnbenutzungsregelungen gewährleisten, dass die Starts und Landungen nach Möglichkeit über dem Gebiet mit der geringsten Bevölkerungsdichte erfolgen:

  • Besonders lärmintensive Starts sollen in Richtung Norden erfolgen, da dort die Bevölkerungsdichte am niedrigsten ist
  • In der Zeit zwischen 22 Uhr und 7 Uhr sollen alle Landeanflüge über den Norden geführt werden, sofern dies die sichere Abwicklung des Verkehrs nicht beeinträchtigt
  • In Richtung der besonders dicht besiedelten Innenstadt soll nach Möglichkeit nicht gestartet werden

Witterung beeinflusst Flugrichtung

Von den Bahnbenutzungsregeln darf nur dann abgewichen werden, wenn Gründe der Verkehrssicherheit dies erfordern. Zu den größten Einflussfaktoren zählen Witterungsverhältnisse, Verkehrslage sowie Bauarbeiten. Grundsätzlich gilt, dass Flugzeuge gegen den Wind starten und landen. Nur so können sie den maximalen Auftrieb bzw. die beste Verzögerungsleistung im Anflug erreichen. Bei stark wechselnden Windverhältnissen, wie sie in Hamburg zu beobachten sind, kann dies dazu führen, dass im Jahresvergleich die bevorzugte Start- und Landerichtung wechselt.“

Abgesehen davon, dass nicht nur „besonders lärmintensive Starts“, sondern „die besonders lärmintensiven Starts(Achtung: Semantik) gemäß BBR über die RWY 33 abzuwickeln sind, überrascht die größtenteils einvernehmlich vorgetragene Auslegung zum Sinn und Zweck der Bahnbenutzungsregeln. Unmittelbar stellt sich daher die Frage, ob die Einhaltung bzw. Missachtung der einzelnen Regelungsbestandteile gleichsam für alle oben aufgeführten Regeln (inkl. ihrer Ausnahmetatbestände) erfolgt, oder ob es Regeln gibt, die strikte Beachtung finden und andere, die penetrant missachtet werden:

Laut geltendem Luftfahrthandbuch Deutschland (AIP) besagt die Bahnbenutzungsregel 2.1, dass für Starts die RWY 33 (d.h. die nordwestlich ausgerichtete Startbahn) zu benutzen ist. Abweichungen hiervon sind nur zulässig, wenn die Verkehrslage oder Gründe der Luftverkehrssicherheit, insbesondere Witterungs- und Bahnverhältnisse, dazu zwingen.

Abbildung 2 zeigt tageweise die qualitative Einhaltung (ja/nein) der Bahnbenutzungsregel 2.1 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ für das Jahr 2017. Zusätzliche quantitative Auswertungen (wie viele Flugbewegungen sind regelkonform bzw. regelwidrig abgewickelt worden) folgen in einem späteren Schritt.

Im Jahr 2017 wurde an 277 von 365 Betriebstagen (BT) nicht regelkonform gestartet (d.h. der Regelvorgabe folgend ausschließlich über die nordwestlich ausgerichtete Betriebspiste (RWY 33)). Dies entspricht einem Anteil von 75,9 %. Im Gegenzug gab es im vergangenen Jahr lediglich 85 Betriebstage (d.h. 23,3 % aller BT), an denen die BBR 2.1 konsequent eingehalten wurde. „Eingepreist“ in den 277 BT ist auch der Zeitraum, an dem die Betriebspiste RWY 15/33 aufgrund von Wartungsarbeiten gesperrt war (06.-20.09.17). Dies waren 15 BT.

Anmerkung: Für drei Betriebstage (06.-08.10.17) liegen leider keine DFLD-Daten zur Auswertung vor. Diese Tage sind in Abb. 2 gesondert gekennzeichnet.

Abb. 2: Einhaltung der Bahnbenutzungsregel 2.1 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ im Jahr 2017

Laut geltendem Luftfahrthandbuch Deutschland (AIP) besagt die Bahnbenutzungsregel 2.2, dass Starts auf der RWY 15 (d.h. der südöstlich ausgerichteten Startbahn) und Landungen auf der RWY 33 (d.h. der nordwestlich ausgerichteten Landebahn) nur zulässig sind, wenn Gründe der Luftverkehrssicherheit, insbesondere Witterungs- und Bahnverhältnisse dazu zwingen. Abbildung 3 zeigt tageweise die qualitative Einhaltung (ja/nein) der Bahnbenutzungsregel 2.2 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ für das Jahr 2017. Zusätzliche quantitative Auswertungen (wie viele Flugbewegungen sind regelkonform bzw. regelwidrig abgewickelt worden) folgen in einem späteren Schritt.

Bereits der erste Blick auf die tabellarische Auswertung der Abb. 3 zeigt, dass – im Gegensatz zur BBR 2.1 – die BBR 2.2 weit überwiegend Beachtung findet: An 283 Betriebstagen (BT) wurde regelkonform weder über die RWY 15 gestartet noch über die RWY 33 gelandet. Dies entspricht einer Quote von 77,5 %. Lediglich an 82 Betriebstagen im Jahr 2017 wurde in südöstlicher Richtung gestartet bzw. in nordwestlicher Richtung gelandet. Von diesen 82 BT entfallen 16 BT auf den Zeitraum der Pistensperrung der RWY 05/23; d.h. in diesem Zeitraum (07.-21.06.17) stand keine alternative Start- und Landebahn zur Verfügung. Dies bedeutet, dass lediglich an 66 BT (18,1 % des Jahres) zwingende andere Gründe vorlagen, der BBR 2.2 nicht Folge zu leisten.

Abb. 3: Einhaltung der Bahnbenutzungsregel 2.2 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ im Jahr 2017

Laut geltendem Luftfahrthandbuch Deutschland (AIP) besagt die Bahnbenutzungsregel 2.3, dass von 22 Uhr bis 7 Uhr (Ortszeit) für Landungen die RWY 15 (d.h. die südöstlich ausgerichtete Landebahn) zu benutzen ist. Abweichungen hiervon sind nur zulässig, wenn die für das IFR-Anflugverfahren zur RWY 15 festgelegten Wetterminima nicht erfüllt sind, ferner unter den Voraussetzungen von 2.2 und bei Vorliegen außergewöhnlicher Verkehrslagen.

Abbildung 4 zeigt tageweise die qualitative Einhaltung (ja/nein) der Bahnbenutzungsregel 2.3 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ für das Jahr 2017. Zusätzliche quantitative Auswertungen (wie viele Flugbewegungen sind regelkonform bzw. regelwidrig abgewickelt worden) folgen in einem späteren Schritt.

Deutlich wird, dass von den 365 Nächten (jeweils ab 22 Uhr bis 6 Uhr des Folgetages sowie 6 Uhr bis 7 Uhr des Folgetages) im Jahr 2017 die BBR 2.3 nur in einer einzigen Nacht, am 03.-04.11.17 aktiv eingehalten wurde; d.h. es wurde regelkonform über die RWY 33 gestartet und zusätzlich (ebenfalls regelkonform) über die RWY 15 gelandet. Außerdem fanden in zwei weiteren Nächten (28.-29.01.17 und 03.-04.03.17) passive Einhaltungen der BBR 2.3 statt. Eine passive Einhaltung wird als solche betrachtet, wenn die Landungen über die RWY 15 stattfanden, jedoch keinerlei Starts in diesem Zeitraum durchgeführt wurden.

Insgesamt fanden in 730 einzelnen Betrachtungszeiträumen (d.h. jeweils 365 Mal die letzte Betriebsstunde einschließlich restlichem Nachtzeitraum und die erste Betriebsstunde) lediglich 24 aktive und zusätzlich 44 passive Regelbeachtungen statt. Dies entspricht 3,3 % sowie 6,0 %. In 90,7 % der Betrachtungszeiträume (n = 662) wurde die BBR 2.3 dagegen nicht beachtet.

Auffällig ist außerdem, dass die Regel-Beachtungsquote in der ersten Betriebsstunde noch schlechter ausfällt als im nächtlichen Betriebszeitraum: Im gesamten Jahr 2017 fand von 6 Uhr bis 7 Uhr nur in drei Nächten eine aktive und in acht weiteren Nächten eine passive Regelbeachtung statt. Dies entspricht 0,8 % aktive und 2,2 % passive Einhaltung, bei 97 % Regelmissachtung (n = 354 Nächte). Von 22 Uhr bis 23 Uhr ergeben die Auswertungen Folgendes: 21 Nächte mit aktiver Regelbeachtung (entsprechend 5,8 %), 36 Nächte mit passiver Regelbeachtung (entsprechend 9,9 %) und 308 mit Regelmissachtungen (entsprechend 84,4 %).

Abb. 4: Einhaltung der Bahnbenutzungsregel 2.3 am innerstädtisch gelegenen Hamburger Verkehrsflughafen „Helmut Schmidt“ im Jahr 2017

Fazit:

Die Vorgaben für die Abwicklung des Luftverkehrs (nicht nur in Deutschland) lauten: Sicher, geordnet, flüssig. Dass „Sicherheit“ oberstes Gebot ist, ist allseits unbestritten. Niemand möchte, dass es zu einer unfallbedingten Luftverkehrskatastrophe kommt. Geordnet bedeutet, einer Ordnung folgend. Allein dabei auf eine „Ordnung“ (Sortierung) im Sinne der räumlichen und zeitlichen Abwicklung Luftverkehrs abzuzielen, greift wesentlich zu kurz. Unter Ordnung ist auch die Einhaltung von Schutzbestimmungen für die Bevölkerung zu verstehen. Hier sind es Gesetze, Verordnungen, Richtlinien, Regeln zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger in den An- und Abflugschneisen vor vermeidbarem (und damit verbunden unzumutbarem) Fluglärm. Erst an dritter Stelle kommt „die Beförderung der Leichtigkeit des Luftverkehrs“.

So hat es zu sein; so ist es leider – zumindest am „Helmut Schmidt-Airport“ – nicht (mehr). Hier werden die seit Jahrzehnten geltenden Schutzbestimmungen für die Bevölkerung in immer größerem Ausmaß der luftverkehrsseitigen Kapazitätssteigerung preisgegeben und hierbei der § 29b LuftVG grob außer Acht gelassen. Einen besonders üblen Geschmack bekommt das Ganze dadurch, dass nur eine Benutzungsregel (2.2) im Gegensatz zu den beiden anderen (2.1 & 2.3) überwiegend eingehalten wird. Extrem ist die Missachtungsquote der BBR 2.3 mit 90,7 %. Seitens der DFS und FHG wird bzgl. der Regelbeachtung unrechtmäßigerweise mit zweierlei Maß gemessen. Die taz vom 16.07.18 fragt in diesem Zusammenhang sarkastisch: „Gilt deutsches Verwaltungsrecht etwa nur bei Sonnenschein und Windstille?

Aufgrund der grob ungleichen Beachtungsanteile zwischen den Bahnbenutzungsregeln – in Verbindung mit dem in Deutschland bestehenden Willkürverbot – bestehen zwei Lösungsoptionen:

  • Die Verantwortungsträger (w/i/m) in der Politik und Verwaltung erkennen die hohe Relevanz der Bahnbenutzungsregelung zum Schutz der Bevölkerung vor vermeidbarem – und damit unzumutbarem – Fluglärm an und weisen daher mit besonderem Nachdruck die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) darauf hin, alle im Luftfahrthandbuch (AIP) aufgeführten Regelbestandteile strikt einzuhalten und diese Einhaltung tageweise, umfassend, transparent, öffentlich zu dokumentieren. Gleichzeitig tragen die Verantwortungsträger (w/i/m) in der Politik und Verwaltung dafür Sorge, dass die für einen sicheren und geordneten Betriebsablauf notwendigen Einschränkungen bei den Koordinationseckwerten (vor allem die Absenkung der Anzahl an Starts und Landungen in der letzten und ersten Betriebsstunde) umgehend angeordnet und umgesetzt werden
  • Die Verantwortungsträger (w/i/m) in der Politik und Verwaltung erkennen an, dass die Bahnbenutzungsregelung veraltet ist, da sie nahezu an keinem Betriebstag eingehalten wird. Insbesondere die Ungleichbeachtung der verschiedenen Regelungsbestandteile ist zu beenden. Die Verantwortungsträger (w/i/m) weisen daher die BWVI an, die Betriebsgenehmigung des „Helmut Schmidt-Airports“ dahingehend zu ändern, dass alle bisher im Luftfahrthandbuch aufgeführten Regelungsbestandteile ersatzlos gestrichen werden. Hierzu verweisen sie auch auf die entsprechende Beschlusslage der Fluglärmschutzkommission (FLSK): 155. Sitzung (TOP 5) sowie 188. Sitzung (TOP 3)